起诉策略：检察公诉制度的

全球新发展

从全球视野观察，21世纪初之后尤其是最近几年以来，众多地区或国家先后通过出台硬法软法等举措强化检察职能及健全公诉组织机构，赋予检察机关更多的执法资源，同时进一步强化检察公诉活动的权力制约及规范指引，从而形成了当代全球检察公诉制度发展演变的共同趋势。体系结构方面，检察职能在刑事司法中的主导作用日益凸显。而在当代国际社会刑事检察领域，“起诉策略”是一个正在崛起的新概念。

       推进我国新时代检察事业及检察制度的科学发展，既需要我国检察实践的经验总结，也需要包括全球视野检察制度研究在内的深入研究支撑。

 一、国际视野下检察公诉制度的最新发展及共同趋势

       传统上一般认为美国的检察模式与其他国家的检察模式有着显著区别，其中美国检察官在刑事司法中的主导地位尤其突出，被称为“美国起诉模式”。的确，美国检察官在本国刑事司法制度中拥有显著的主导地位，正如有学者所言：“美国检察官主导着刑事司法，决定着是否立案、犯罪罪名以及是否进行辩诉交易及其签订协议，引导着预审及审判策略，同时还经常决定着被告的判决量刑。”然而，当代国际社会刑事检察制度发展演变的共同趋势日益凸显。

　　从全球视野观察，21世纪初之后尤其是最近几年以来，众多地区或国家先后通过出台硬法软法等举措强化检察职能及健全公诉组织机构，赋予公诉机关更多的执法资源，同时进一步强化检察公诉活动的权力制约及规范指引，从而形成当代全球检察公诉制度发展演变的共同趋势。以欧洲为例，欧盟委员会就抓住《里斯本条约》于2009年12月生效这一契机来推进主要通过刑事法律应对欺诈行为的一揽子改革计划。2013年7月17日，欧盟委员会出台了强化公诉职能的两个重要规范：一是修订发布《欧洲检察署条例》，该条例旨在强化欧洲检察署的管理制度及责任框架，以推进欧洲检察署应对跨国犯罪。二是出台《欧盟委员会关于建立“欧洲公诉检察官办公室”的理事会条例的建议》（下称《欧盟委员会建议》）。《欧盟委员会建议》规定了“欧洲公诉检察官办公室”这一新的起诉机构的组织结构、职能拓展及侦查措施、司法救济等。该《欧盟委员会建议》意味着欧洲首次拥有了一个独立的、综合性的检察公诉机构，以有效打击涉及欧盟金融利益的犯罪行为，从而标志着欧盟刑事法律政策及公诉制度的重大发展。实际上，欧盟以上通过刑法手段及强化检察公诉职能之举措打击金融犯罪的一揽子改革计划旨在克服欧盟各成员国调查及起诉金融犯罪领域的碎片化现象，因为，欧盟委员会认为，欧盟成员国各自独立的金融犯罪起诉机构及反欺诈措施存在不均衡与威慑力不够的明显不足，应当予以改革。基于近年来欧盟上述强化及改革检察公诉职能的努力，欧洲国家的检察模式及起诉制度相继发生了显著变化，如德国近年来检察机关的起诉裁量权就显著扩张，德国检察官仅仅将不到20%的管辖案件提交法庭审判。

二、国际视野下检察公诉制度共同趋势的内涵特征　

        纵观近年来世界各国检察公诉制度的最新发展，其存在着发展演变的某些共同或类似的特点趋势，其依据及内涵特征主要表现为如下几个方面：

　　1.体系结构方面，检察职能在刑事司法中的主导作用日益凸显。一般而言，检察职能涵盖调查、起诉、监督和量刑建议等方面。比如，除上述美国及欧盟国家先后强化了检察职能及公诉机构之外，21世纪初以来包括非洲国家在内的众多发展中国家也纷纷强化了各自国家的检察职能及公诉制度。

　　2.规范内容方面，公诉指导规范成为刑事法律发展的重要部分。检察职能得以加强的同时，国际社会出台的起诉及量刑规范日益丰富。美国多年来十分重视量刑规范的制订完善。联邦起诉指引方面，代表性的有《美国检察手册》《刑事法律资源手册》以及不同时期美国总检察长颁布的备忘录等。这些起诉指南定期予以修订完善。量刑指南方面，美国于1984年成立了量刑委员会，1987年制订了一个适用于自然人被告人的联邦量刑指南，1991年10月1日颁布了一套适用于单位被告人的联邦量刑指南《组织量刑指南》。21世纪初以来，众多发达国家及发展中国家也纷纷制订了各具特点的起诉或量刑指南，如英国量刑委员会出台的《关于欺诈、洗钱以及贿赂犯罪的权威性指导原则》于2014年10月1日生效。

　　3.政策理念方面，犯罪预防成为刑事检察及公诉制度发展的主要方向。主要表现在：一是犯罪预防成为反腐基础性法律创新完善的主要指向。以反腐为例，腐败主要滋生于公务及企业生产经营两个领域，近几十年以来公务及企业生产经营两个领域的预防性法律制度表现为利益冲突规则及企业（刑事）合规法律制度的迅速发展。二是预防性制度系统性切入起诉环节，使得“起诉策略”这一概念更具实体内涵和预防属性，从而确立了起诉策略在刑事诉讼中的独特价值和体系地位。正是因为预防观念以及预防标准的合规落实情况日益纳入检察起诉考量，从而使得起诉策略这一概念得以问世并以其丰富的制度内涵、独特的价值蕴含而在刑事诉讼框架结构中占有日益重要的体系地位。

　　4.特色制度方面，“起诉策略”成为当代公诉制度创新发展的显著标签。主要表现在两个方面：

　　一是起诉策略日益成为当代世界各国主要适用于经济犯罪领域的标志性制度。在美国，司法部多年来注重运用暂缓起诉协议和不起诉协议应对经济犯罪，同时立法层面十分注重将企业合规计划纳入公司犯罪的起诉策略。就针对涉嫌犯罪的公司或单位适用暂缓起诉协议而言，美国检察官始于1999年，英国通过《2013年犯罪和法院法》之后，英国检察官于2014年开始针对公诉适用暂缓起诉协议制度。此外，以2002年7月1日生效的《经济合作与发展组织关于腐败的刑法公约》（下称《公约》）为契机，一些主要经济体均在国内法律中规定了企业刑事法律制度，从而使得这些国家的检察机关能够将企业合规纳入起诉裁量。显然，以上国家的检察起诉因为企业合规标准的切入而具有起诉策略的实体内涵，尽管未必采用“起诉策略”这一称谓。

　　二是起诉策略蕴含着日益丰富的实体刑法创新的集成支撑。其一，起诉策略需要实现自然人与单位主体量刑制度的分野。美国最早实现了此种立法层面的系统性分野，即1987年美国制订了一个适用于自然人被告人的量刑指南，此后于1991年10月1日颁布了一套专门适用于单位被告人的联邦量刑指南《组织量刑指南》。《公约》出台之后，全球众多国家纷纷在立法层面明确区分自然人和单位主体的刑事责任。例如，瑞典于2003年立法规定，如果没有公司员工受到起诉或者公司未能尽到预防犯罪的应有责任，公司就要承担刑事责任。再如，奥地利于2006年立法规定，如果公司高管构成犯罪或者公司未能尽到预防底层员工犯罪的应有责任，公司就要承担刑事责任。其二，起诉策略有赖于公司等单位刑事责任的预防转型。与传统的起诉制度不同，起诉策略结构性聚焦于企业预防犯罪的主动合规（企业对国家合规标准的落实情况），这就要求在国家立法层面实现企业等单位刑事责任的预防转型。此外，包括经济合作与发展组织诸多成员国在内全球众多国家至今也规定了类似的法律。

三、国际视野下检察公诉制度发展完善的机理解读及核心启示

当前，我国检察事业正在已经取得重要成绩的基础上深入推进创新发展。鉴于此，考察梳理国际社会检察公诉制度发展完善的形成机理裨益于思考我国检察公诉制度的创新发展。总结上述研究并结合我国检察制度及实践，以下将国际社会检察公诉制度发展完善的形成机理及其核心启示归纳为三个方面。

　　1.强化检察制度创新发展的观念引领。检察机关作为我国法律监督机关，检察事业及检察制度的创新发展与科学的反腐理念密切相关。全球视野看，指引并推进国际社会反腐法治及检察公诉法律制度发展的科学理念包括政企合作反腐与预防拓展两个理念。所谓政企合作反腐，是深化企业反腐当中除有关机关积极预防及查处腐败之外，还要充分挖掘激励企业主动反腐的主动性和有效性。此外，检察制度的创新发展及起诉策略的崛起无不蕴含着预防观念的贯彻落实。例如，21世纪初以来国际社会的预防性法律深入发展，如企业刑事合规、预防性立法评估等。就我国而言，检察制度深入贯彻政企合作反腐与预防拓展两个理念，一方面需要探索实践以企业刑事合规为标志的企业反腐新机制、新制度，同时探索在起诉策略如法定不起诉或酌定不起诉中切入这一理念做法；另一方面需要切实落实和发挥检察机关的预防职能，开发出更为丰富有效的预防性制度及创新实践。

　　2.深化起诉策略的研究与探索实践。当代国际社会刑事检察领域，“起诉策略”是一个正在崛起的新概念。从全球学术界看，“起诉策略”这一概念目前主要为英美国家学者所采用，欧盟等其他地区国家虽然存在着强化检察职能拓展及起诉策略凸显的共同趋势，但并未采用这一表述。我国学界，目前关于域外检察制度的权威著作在介绍美国检察制度时也未有涉及“起诉策略”这一表述，可见我国有待深化全球视野的检察研究。结合前述研究，笔者认为着眼全球视野看当代刑事检察领域“起诉策略”日益崛起的内涵依据有三：一是政企合作、预防拓展之政策理念的指引推动；二是预防理念切入企业等单位犯罪的定罪量刑尤其是不起诉的实体法律所凝练要求；三是刑事实体法和刑事程序法深度融合的刑事一体化理念所拓展期待。近年来，我国刑事检察及刑事诉讼法律制度继续创新发展，尤其是“认罪认罚从宽”为代表的刑事诉讼制度创新发展为我国继续深化“起诉策略”的研究探索提供了基础和空间。笔者认为，我国刑事检察领域可以将“起诉策略”作为深化刑事检察及刑事诉讼创新发展的突破口，以“起诉策略”这一崭新概念促进和拉动企业刑事合规、不起诉制度完善以及反腐刑法相关基础法律的创新发展。

　　3.完善起诉策略的刑事法律系统支撑。前述研究表明，深化刑事检察及起诉制度的创新发展是一个系统集成，既需要科学理念的指引，也需要相关基础性刑事法律的完善支撑。就我国刑事法律而言，以下几个方面尤其值得研究探讨：

　　一是自然人与单位主体之间刑事责任分野。为了促成企业反腐以及起诉策略的发展完善，必须触动自然人和单位这两类主体的刑事责任分隔。实际上随着联合国、欧盟等全球及地区相关反腐规约的出台，当代世界上绝大多数国家已经实现自然人和单位刑事责任的系统性分隔，不少国家为此出台了指导对单位定罪量刑的专门性规范。我国近年来随着多个刑法修正案的出台，刑法中单位主体的罪名范围显著增加，但与国际社会自然人与单位主体刑事责任系统性分野的普遍趋势存在差距，亟待予以研究改善。

　　二是深化预防观念在刑事法律的贯彻拓展。刑事法律的预防转型及预防拓展已经成为全球趋势。基于此一领域的全球趋势，我国亟待研究探索的话题包括如何为企业等单位的预防作为规定简明规范的法律义务，如何将企业等单位的预防作为体系性纳入刑事检察及不起诉裁量范围，如何在刑事法律中逐步规定预防旨趣鲜明的制度措施等。只有在这些方面实现突破，才能切实推进我国刑事法律的预防转型。

　　三是深化企业刑事合规法律制度的发展完善。实际上，企业刑事合规乃是全球半个世纪以来企业反腐法治的最大作为和主要标志。对标企业刑事合规领域的国际先进做法，笔者认为完善我国企业刑事合规法律制度的当务之急，乃是一方面在企业合规指南的基础上出台企业合规的国家标准并课以企业等单位实施该国家标准的法定义务，另一方面在刑事检察及不起诉制度设计当中系统性切入企业等单位的合规表现，对合规表现达标或良好的企业等单位予以刑事豁免或刑事责任减免。也就是说，可以将企业刑事合规做成我国检察制度及起诉策略创新发展的标本和突破口。